在七個(gè)地方碳交易試點(diǎn)陸續(xù)啟動(dòng)一年半后，適用于全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的國(guó)家碳交易管理辦法終于出臺(tái)。
12月12日，國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司網(wǎng)站掛出《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(下稱“管理辦法”)，正式發(fā)布國(guó)家層面碳市場(chǎng)建設(shè)政策。
根據(jù)落款為12月10日的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令(第17號(hào))，為推動(dòng)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，國(guó)家發(fā)改委組織起草了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，自發(fā)布之日起30日后施行。
此前，中央已將碳排放權(quán)交易明確列入今年的中央經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)。這份年底發(fā)布的管理辦法既符合了中央改革小組的時(shí)間要求，也呼應(yīng)著利馬氣候變化會(huì)議上中方展現(xiàn)的決心和行動(dòng)。
從內(nèi)容上看，本次出臺(tái)的管理辦法主要為框架性文件，明確了全國(guó)碳市場(chǎng)建立的主要思路和管理體系。而具體的操作細(xì)則，則有待配套文件進(jìn)一步細(xì)化。
“這份管理辦法起草、修改了將近一年，已經(jīng)記不清修改了多少次，”負(fù)責(zé)牽頭起草管理辦法的清華大學(xué)教授段茂盛說，“每次開座談會(huì)都會(huì)收到很多意見，包括征求意見稿發(fā)出后也收集了各方意見，我們對(duì)每條意見都進(jìn)行了討論，合理的加以吸收采納，最終形成了這個(gè)版本。”
據(jù)多位知情人士介紹，目前的管理辦法已先以發(fā)改委令的形式出臺(tái)，而爭(zhēng)取通過國(guó)務(wù)院令出臺(tái)的流程也在進(jìn)行中。同時(shí)，包括總量設(shè)計(jì)、遵約機(jī)制、第三方管理等各方面的相關(guān)細(xì)則制定工作都已展開，后續(xù)仍會(huì)有征集意見的過程。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃，在2014年底發(fā)布全國(guó)碳市場(chǎng)管理辦法后，2015年將為準(zhǔn)備階段，完善法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而全國(guó)碳市場(chǎng)擬于2016-2020年間全面啟動(dòng)實(shí)施和完善。
配額分配給予地方靈活性
在至為重要的配額分配上，管理辦法體現(xiàn)了“中央統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)和方案、地方負(fù)責(zé)具體實(shí)施而擁有一定靈活性”的思路。
根據(jù)管理辦法第二章相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院碳交易主管部門(即國(guó)家發(fā)改委)將負(fù)責(zé)重點(diǎn)排放單位標(biāo)準(zhǔn)的確定和最終名單的確認(rèn)、確定國(guó)家以及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量、預(yù)留配額的數(shù)量、配額免費(fèi)分配方法和標(biāo)準(zhǔn)。
即在全國(guó)市場(chǎng)中，國(guó)家主管部門將負(fù)責(zé)從企業(yè)納入門檻的制定到配額總量及具體分配方式的全盤設(shè)計(jì)。
而在按照國(guó)家方法進(jìn)行企業(yè)納入和配額分配時(shí)，地方也擁有了較大的自主權(quán)和靈活度。
管理辦法規(guī)定，重點(diǎn)排放單位(即納入企業(yè))名單由省級(jí)碳交易主管部門提出并上報(bào)，省級(jí)碳交易主管部門依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提出本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位的免費(fèi)分配配額數(shù)量，同時(shí)各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實(shí)際，可制定并執(zhí)行比全國(guó)統(tǒng)一的配額免費(fèi)分配方法和標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的分配方法和標(biāo)準(zhǔn)。
由于國(guó)內(nèi)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，節(jié)能減排潛力和難度差異較大，這樣的分配方式有利于地方根據(jù)實(shí)際情況合理制定分配方法，優(yōu)化地區(qū)內(nèi)配額分配，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
同時(shí)，管理辦法還規(guī)定各地方配額總量發(fā)放后剩余部分，可由省級(jí)碳交易主管部門用于有償分配。有償分配所取得的收益，用于促進(jìn)地方減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)。
這一設(shè)置有利于鼓勵(lì)地區(qū)積極建設(shè)碳市場(chǎng)，提高減排目標(biāo)。
“通過給予地方一定靈活性，在國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，地方如果能更進(jìn)一步進(jìn)行減排，是值得鼓勵(lì)的，”段茂盛說，“同時(shí)地方也更了解本地企業(yè)的實(shí)際情況，從各行業(yè)情況考慮也不會(huì)一味擴(kuò)大拍賣規(guī)模，對(duì)企業(yè)來說，還是應(yīng)該看作節(jié)能減排、進(jìn)行技術(shù)改造的機(jī)遇。”
根據(jù)管理辦法，配額分配在初期將以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。國(guó)家發(fā)改委將根據(jù)不同行業(yè)的具體情況，參考相關(guān)行業(yè)主管部門的意見，確定統(tǒng)一的配額免費(fèi)分配方法和標(biāo)準(zhǔn)。
不過，在企業(yè)最為關(guān)注的納入范圍上，管理方法尚未進(jìn)行明確，僅表示將適時(shí)公布碳排放權(quán)交易納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點(diǎn)排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，將來全國(guó)碳市場(chǎng)的初期納入范圍很有可能是“抓大放小”，主要為高耗能高排放行業(yè)，目前部分試點(diǎn)納入的一些服務(wù)型行業(yè)則可能不會(huì)包括。
在這一問題上，管理辦法同樣給了各試點(diǎn)一定的自主權(quán)，規(guī)定省級(jí)碳交易主管部門可適當(dāng)擴(kuò)大碳排放權(quán)交易的行業(yè)覆蓋范圍，增加納入碳排放權(quán)交易的重點(diǎn)排放單位。
這一規(guī)定滿足了現(xiàn)在正在進(jìn)行的七個(gè)碳交易試點(diǎn)的政策延續(xù)性需要。意味著對(duì)于目前各試點(diǎn)納入企業(yè)而言，即使最終不在國(guó)家首批劃入的控制排放企業(yè)范圍內(nèi)，也很有可能在按照試點(diǎn)所劃范圍繼續(xù)被納入碳交易系統(tǒng)，因此應(yīng)及早做好相應(yīng)準(zhǔn)備。
交易平臺(tái)將由國(guó)家指定
不同于7個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)各自交易的現(xiàn)狀，全國(guó)市場(chǎng)的交易場(chǎng)所和方式將更為統(tǒng)一。
管理辦法規(guī)定，國(guó)務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)確定碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)并對(duì)其業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督。具體交易規(guī)則由交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定，并報(bào)國(guó)務(wù)院碳交易主管部門備案。
市場(chǎng)初期的交易產(chǎn)品為排放配額和國(guó)家核證自愿減排量(CCER)，適時(shí)增加其他交易產(chǎn)品。交易原則上應(yīng)在國(guó)務(wù)院碳交易主管部門確定的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行。
中創(chuàng)碳投總經(jīng)理唐人虎對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，國(guó)家指定平臺(tái)數(shù)量有限，或可成立分中心。如果地方政府參與過多，有可能會(huì)出現(xiàn)局部平臺(tái)交易的局限性，有些地方可能只愿意在本地交易，這是統(tǒng)一碳市未來設(shè)計(jì)中要避免的。
同時(shí)，國(guó)務(wù)院碳交易主管部門將建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。
管理辦法規(guī)定，國(guó)務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)建立和管理碳排放權(quán)交易注冊(cè)登記系統(tǒng)(以下稱注冊(cè)登記系統(tǒng))，國(guó)家確定的交易機(jī)構(gòu)的交易系統(tǒng)應(yīng)與注冊(cè)登記系統(tǒng)連接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，確保交易信息能及時(shí)反映到注冊(cè)登記系統(tǒng)中。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，目前的注冊(cè)登記系統(tǒng)包括配額和CCER兩個(gè)合規(guī)工具的注冊(cè)登記，分別用于記錄排放配額和CCER的持有、轉(zhuǎn)移、清繳、注銷等相關(guān)信息。
考慮用戶的權(quán)限差異，注冊(cè)登記系統(tǒng)為國(guó)務(wù)院碳交易主管部門和省級(jí)碳交易主管部門、重點(diǎn)排放單位、交易機(jī)構(gòu)和其他市場(chǎng)參與方等設(shè)立具有不同功能的賬戶。
唐人虎對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，在年底國(guó)家注冊(cè)登記系統(tǒng)與7個(gè)試點(diǎn)連接之時(shí)，國(guó)家注冊(cè)登記系統(tǒng)將開放CCER的注冊(cè)登記功能。而注冊(cè)登記系統(tǒng)中的信息將是判斷排放配額及CCER歸屬的最終依據(jù)。
同時(shí)，管理辦法規(guī)定重點(diǎn)排放單位以及符合要求的機(jī)構(gòu)和個(gè)人均可參與碳排放權(quán)交易。
因此雖然目前7個(gè)試點(diǎn)中，北京和上海尚未對(duì)個(gè)人投資者開放，但全國(guó)統(tǒng)一碳市已經(jīng)為個(gè)人投資者留出了入場(chǎng)通道。
唐人虎指出，個(gè)人投資者原則上可以參與全國(guó)碳市，但也要看技術(shù)層面能否實(shí)現(xiàn)。
同時(shí)，在此前的管理辦法征求意見稿中，設(shè)置了一個(gè)“交易期”概念，類似歐盟市場(chǎng)的不同階段，各交易期規(guī)則將會(huì)有所區(qū)別。但最終公布稿中刪去了相關(guān)內(nèi)容，將有待相關(guān)細(xì)則進(jìn)一步明確。
統(tǒng)一全國(guó)“度量衡”
一致的、準(zhǔn)確的、可靠的數(shù)據(jù)是全國(guó)市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)。當(dāng)前，7個(gè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在碳核算和核查方面，存在技術(shù)、操作層面的區(qū)域性差異，認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)清單也不盡相同，使得市場(chǎng)間連接難度巨大。
而管理辦法則對(duì)“度量衡”進(jìn)行了統(tǒng)一。管理辦法規(guī)定，重點(diǎn)排放單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)務(wù)院碳交易主管部門公布的企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南，制定排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃，每年編制其上一年度的溫室氣體排放報(bào)告。
目前，國(guó)家發(fā)改委已印發(fā)發(fā)電、電網(wǎng)、鋼鐵、化工、電解鋁、鎂冶煉、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10個(gè)行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南》。
按照國(guó)家發(fā)改委此前計(jì)劃，今年年底將印發(fā)第二批核算和報(bào)告指南，包括采礦、交通、機(jī)械電子設(shè)備、食品飲料煙草、建筑、有色金屬、造紙、其他工業(yè)(通用)等8個(gè)行業(yè)。
這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將成為全國(guó)碳市中的控排企業(yè)碳排放量化的標(biāo)尺，同時(shí)，也為全國(guó)市場(chǎng)可能納入的行業(yè)提供了參考。
在試點(diǎn)期間，雖然試點(diǎn)發(fā)布的核算和報(bào)告指南仍然有效，但也需探索如何向國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或報(bào)告指南過渡，并評(píng)估對(duì)控排企業(yè)的潛在影響。
為保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性，管理辦法指出，國(guó)家發(fā)改委將適時(shí)公布推薦的核查機(jī)構(gòu)清單，核查機(jī)構(gòu)應(yīng)按照公布的核查指南開展碳排放核查工作。
此外，管理辦法還要求，省級(jí)碳交易主管部門對(duì)部分重點(diǎn)排放單位的排放報(bào)告與核查報(bào)告進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查的相關(guān)費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政予以安排。
要求復(fù)查的重點(diǎn)排放單位包括：國(guó)務(wù)院碳交易主管部門要求復(fù)查的重點(diǎn)排放單位；核查報(bào)告顯示排放情況存在問題的重點(diǎn)排放單位；除上述規(guī)定以外，一定比例的重點(diǎn)排放單位。
目前國(guó)家發(fā)改委尚未印發(fā)企業(yè)溫室氣體排放核查指南，也未發(fā)布核查機(jī)構(gòu)認(rèn)證的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或資質(zhì)要求。關(guān)于未來全國(guó)市場(chǎng)MRV的具體操作細(xì)節(jié)如檢測(cè)計(jì)劃制定、碳核算、核查、復(fù)查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，控排企業(yè)的復(fù)查比例及相關(guān)要求等，還有待在后續(xù)配套細(xì)則中明確。
借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以信用體系約束企業(yè)
相比面向各相關(guān)部委及地方發(fā)改委的征求意見稿，最終出臺(tái)的管理辦法在企業(yè)違約約束上表述較為模糊。
根據(jù)目前的規(guī)則，僅規(guī)定對(duì)于各類違約及違規(guī)行為，由所在省、自治區(qū)、直轄市的省級(jí)碳交易主管部門依法給予行政處罰，但未對(duì)處罰力度及內(nèi)容進(jìn)行明確。
在此前的征求意見稿中，曾包含對(duì)企業(yè)未履約處以每噸300元罰款的、逾期每日加處3%的內(nèi)容。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，在此前征求意見過程中，有專家對(duì)此內(nèi)容提出了建議，表示可以參照試點(diǎn)方式按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行罰款。
最終的遵約機(jī)制如何，還有待后續(xù)細(xì)則出臺(tái)。但可以預(yù)期的是，未來的全國(guó)碳市將對(duì)企業(yè)遵約產(chǎn)生較強(qiáng)約束。
值得關(guān)注的是，管理辦法規(guī)定，國(guó)務(wù)院碳交易主管部門和省級(jí)碳交易主管部門應(yīng)建立重點(diǎn)排放單位、核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和其他從業(yè)單位和人員參加碳排放交易的相關(guān)行為信用記錄，并納入相關(guān)的信用管理體系。
對(duì)于嚴(yán)重違法失信的碳排放權(quán)交易的參與機(jī)構(gòu)和人員，國(guó)務(wù)院碳交易主管部門建立“黑名單”并依法予以曝光。
同時(shí)，對(duì)于違反規(guī)定而被處罰的重點(diǎn)排放單位，省級(jí)碳交易主管部門應(yīng)向工商、稅務(wù)、金融等部門通報(bào)有關(guān)情況，并予以公告。
這一設(shè)置，從信用體系的角度對(duì)控排企業(yè)進(jìn)行了全面約束，從國(guó)家層面和省級(jí)層面分別出發(fā)，力度較大。
“納入信用體系這一設(shè)置也配合了國(guó)家今年出臺(tái)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，信用約束對(duì)于一些大企業(yè)來說力度可能更強(qiáng)。”段茂盛說，納入信用機(jī)制的設(shè)計(jì)也參考了今年試點(diǎn)的履約情況，其中上海雖然懲罰措施相對(duì)其他試點(diǎn)居中，但履約率卻達(dá)到了100%，其中信用體系的作用就值得借鑒。
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